ABSTRACT

En el año 2015, América Latina y el Caribe cerró un ciclo exitoso con el cumplimiento de las metas relacionadas con el hambre, que fueron establecidas por la comunidad internacional en la Cumbre Mundial de la Alimentación y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A pesar de los logros obtenidos, erradicar el hambre y la malnutrición es un desafío que aún está latente, pues alrededor de 34 millones de personas se encuentran en condiciones de subalimentación y seis millones de niños sufren de desnutrición crónica. Además, el sobrepeso afecta a más de la mitad de la población de ciertos países de la región, se estima que 360 millones de personas sufren de sobrepeso y 140 millones padecen de obesidad. El reto de erradicar el hambre y la malnutrición se retoma en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los cuales establecen un punto de inflexión importante al imponer metas más ambiciosas que solo pueden ser alcanzadas con estrategias innovadoras y propuestas integrales. 

Desde la década de los 2000, la región ha experimentado un creciente compromiso político que ha buscado cimentar las bases políticas e institucionales para alcanzar la seguridad alimentaria y nutricional. Uno de los resultados más relevantes ha sido la aprobación de leyes específicas, desde las cuales se promueve nuevos acuerdos de gobernanza que pretenden reorganizar el marco de actuación institucional. En la práctica, la conformación de estructuras interinstitucionales específicas de la seguridad alimentaria ha registrado un progreso diferenciado, pues algunos países han conseguido mayores avances que otros.

Los motivos por los que la región no avanza a la misma velocidad, a pesar de haber fortalecido los marcos legales e institucionales, son un llamado a la reflexión. Para identificar los factores de éxito y los obstáculos que limitan el desarrollo de la estructura institucional de la seguridad alimentaria, una parte significativa del análisis debe pasar por la gestión de la gobernanza. Por consiguiente, en esta Tesis Doctoral se planteó el objetivo de caracterizar los sistemas de gobernanza que se impulsan desde los marcos legales específicos de la seguridad alimentaria en América Latina.

La metodología utilizada fue el social network analysis, con el cual, a través del estudio de tres medidas de centralidad y el análisis de diferentes escenarios temporales, se buscó entender el comportamiento de los actores que conforman las redes de actuación conjunta y los avances en la conformación de las estructuras interinstitucionales que interactúan en diferentes escalas territoriales. Además, se realizó un estudio comparativo de la complejidad estructural que se promueve desde los marcos legales de este ámbito. El análisis parte de las leyes nacionales específicas que han sido aprobadas y profundiza en el estudio de caso de cuatro países de la región. Los resultados obtenidos en el segundo capítulo presentan tres modelos de gobernanza que se promueven desde las leyes de la seguridad alimentaria y nutricional. El modelo A presenta un enfoque bottom-up al permitir una mayor incidencia de la ciudadanía sobre el ciclo de política pública. Por otra parte, los modelos B y C presentan características de actuación top-down. Estos tienen mayor dependencia de su organigrama gubernamental para poner en marcha iniciativas de combate al hambre, el modelo B se diferencia al proponer instancias de articulación interinstitucional a nivel descentralizado. De los modelos identificados, el modelo A presenta mejores resultados en su implementación.

Para el desarrollo del tercer capítulo, se seleccionó un representante de cada modelo para profundizar el entendimiento de la gobernanza. Del modelo A se seleccionó a Brasil, del modelo B se seleccionó a Nicaragua y del modelo C a Ecuador. El análisis de estos países demostró que no se han logrado consolidar las estructuras de la seguridad alimentaria propuestas en las leyes. Así también, se evidenció que los actores responsables de la puesta en marcha de las políticas públicas, no han alcanzado los niveles de incidencia previstos en las leyes. A pesar de que las leyes impulsan un liderazgo multisectorial de la arquitectura de la seguridad alimentaria, los actores gubernamentales, que tradicionalmente han estado a cargo de este ámbito, aún conservan mayores niveles de incidencia, en especial aquellos relacionados con el sector agroproductivo.

Posteriormente, se profundizó el entendimiento de la gobernanza a nivel local con el caso de estudio de Nicaragua, a través del análisis del comportamiento de los actores que conforman los Comités Municipales de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Aquí se evidenció que los actores gubernamentales mantienen un peso específico relevante en la red. Por otra parte, la organización de la sociedad civil que presenta Nicaragua favorece su presencia e incidencia en la generación de políticas públicas. Estas arenas de diálogo y negociación de las políticas locales se presentan como espacios que potencian el trabajo de los gobiernos locales, al suplir sus debilidades técnicas y económicas, y permiten que la planificación conjunta, evite la duplicación de funciones y dispersión de esfuerzos.

En el cuarto capítulo se analizó el caso de estudio de El Salvador. A través del análisis de tres escenarios temporales distintos, se observaron diferencias marcadas entre las interrelaciones que han logrado consolidar los actores y la arquitectura institucional que se plantea alcanzar según lo propuesto en el proyecto de ley que está en debate en la Asamblea de aquel país. Los actores gubernamentales son reconocidos como los de mayor incidencia en la puesta en marcha de las políticas públicas, y su comportamiento demuestra división del núcleo de la red. Esta separación se interpreta como dificultades al momento de articular iniciativas multisectoriales. La división del principal grupo de actores de la red es una debilidad que refleja un liderazgo débil y traslape de esfuerzos.

A través de las evidencias generadas en esta Tesis, se observa la importancia de que los marcos legales mantengan un enfoque amplio que permita ir construyendo gradualmente la estructura institucional adecuada, que a su vez facilite la incorporación de actores según avanza el proceso y no deje fuera a ningún actor de los procesos políticos. Es importante que el desarrollo de dicha estructura tenga en cuenta las dinámicas existentes en los territorios, para sobre ellas ir fortaleciendo las relaciones existentes, consolidando la participación de nuevos actores y promoviendo el empoderamiento de estos procesos. En este aspecto, el análisis de la gobernanza a través del social network analysis, permite identificar los cuellos de botella que merman la interdependencia de la red de actores de la seguridad alimentaria y nutricional, y establecer dónde se encuentran los conflictos que limitan el desempeño de los actores de forma individual y en conjunto.