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Hacia un nuevo modelo de planificación regional de la inversión pública:

El caso del PRISMA de la Comunidad de Madrid

Introducción

En el contexto político europeo, la acción pública está determinada por la obligación de promover políticas orientadas a conseguir el desarrollo equilibrado y la cohesión económica y social de los territorios (Lázaro y Cordero, 1995; European Commission, 2004; Schön, 2005; Doucet, 2006; Faludi, 2007). En este sentido la inversión pública en infraestructuras y equipamientos básicos es uno de los medios fundamentales de las administraciones públicas para impulsar el desarrollo de sus territorios y mejorar el bienestar de los ciudadanos, independientemente de las formas concretas con las que se realice: actuación directa, empresa pública, concesiones administrativas, apoyo a la acción privada… (Sturm y De Haan, 1995; Sturm, Jacobs y Groot, 1995; Morillas, Moniche y Marcos, 1999; Rego, 2002).

A su vez, la acción pública está inherentemente unida a una dimensión y práctica planificadora. Sin embargo, está condicionada por los diferentes valores éticos y políticos que la orientan, y en consecuencia podremos encontrar diferentes modelos para implementar la acción pública (Friedmann, 1993; 2001). En este sentido, el Programa Regional de Inversiones y Servicios de la Comunidad de Madrid – en adelante PRISMA – ofrece un modelo novedoso de planificación desde el ámbito público basado en el llamado Aprendizaje Social (Friedmann, 2001). Con este enfoque, los beneficiarios no son receptores de una decisión política tomada en instancias superiores, sino que se desarrolla todo un proceso participativo que los convierte en los decisores finales del programa y en sus propios gestores. A continuación se describen las bases que originan y sustentan este programa, así como la metodología seguida, para concluir con una valoración de la sostenibilidad del modelo y las dificultades encontradas durante su aplicación durante el periodo 1997-2007.

Antecedentes

En el caso español, la cohesión territorial – aunque no formulada de forma literal – se puede rastrear como un objetivo que se introduce progresivamente a partir de la década de los sesenta en los sucesivos planes de desarrollo. El primero de estos planes (1964-1967) pretendía únicamente aprovechar las oportunidades macroeconómicas (Cuadrado, 1985). Más adelante – en el segundo (1968-1971) y, sobre todo, el tercer plan de desarrollo (1972-1975) – se introduce la necesidad del reequilibrio territorial mediante la promoción de polos de desarrollo alternativos (Richardson, 1976). Esta política inicial de desarrollo se vio interrumpida en su alcance nacional por la transición política, pero se mantuvo en los planes provinciales de obras y servicios (Trueba, 1978; 1980). Estos planes buscaban el desarrollo territorial a través de la dotación de infraestructuras locales y provinciales; y en el caso de la Comunidad de Madrid se mantuvieron vigentes hasta el año 1995, constituyendo el antecedente directo del PRISMA.

Programas anteriores al PRISMA

Entre 1985 y 1995 – el periodo transcurrido desde el momento en que se transfieren las competencias relativas a las infraestructuras locales al gobierno regional, hasta que se formula el PRISMA – se ejecutaron cinco tipos diferentes de planes de inversión: Planes Provinciales de Obras y Servicios (1985/1995); Otros Planes Anuales (1985-1991); Planes Especiales de Ayuda a la Inversión (1985/1988); Plan trienal (1989/1991); Plan cuatrienal (1992/1995).

Estos planes se agrupaban en dos grandes líneas de actuación:

• Para los municipios de menor tamaño (variando en función de los planes entre menos de diez, quince y veinte mil habitantes). Estas actuaciones vienen reguladas por los Planes Provinciales de Obras y Servicios, así como lo que se ha definido como otros Planes Anuales , que desde 1992 pasaron a incluirse en los Planes Cuatrienales.

• Para los municipios de mayor tamaño (más de 15.000 ó 20.000 habitantes según los años). Con un carácter marcadamente diferenciador a los anteriores, intentaban dar mayor maniobrabilidad a las corporaciones. De 1985 a 1988, estos Planes Anuales se denominaban Planes Especiales de ayuda a la inversión – PLEDIM –, y posteriormente pasaron al Plan Trienal (1989/1991) y el Plan Cuatrienal (1992/1995).

Los Planes Provinciales de Obras y Servicios se planificaron como tales porque así lo exigía la normativa estatal. No eran más que planes sectoriales de vigencia anual y cofinanciados con el Gobierno Central. Este carácter anual permitía adquirir experiencia y encauzar adecuadamente las deficiencias que se detectaban en los primeros planes. Al ir disminuyendo progresivamente la aportación del Gobierno Central, estos planes fueron descendiendo en volumen económico.
Los Planes Especiales de Ayuda a la Inversión se elaboraron anualmente para apoyar de manera diferenciada a los municipios de gran tamaño durante el periodo 1985-88. El Plan Trienal 1989-91 fue un intento de organización parcial de las inversiones en los 21 municipios de mayor tamaño de la región de Madrid. Este Plan también se caracterizó por ser principalmente una fuente de financiación de las necesidades de los municipios mayores, sin que el Gobierno regional tuviera un papel de planificador de las inversiones.

El último paso en los planes de inversión previos al PRISMA lo constituyó el Plan Cuatrienal 1992-95, que con la experiencia ya acumulada pretendía planificar todas sus inversiones desde el primer momento. En la línea de aunar esfuerzos, en este plan se incluyeron todos los municipios de la Comunidad Autónoma, y se intentaron incorporar todas las líneas inversoras de las distintas Consejerías del Gobierno Regional en materias de competencia municipal. En su redacción quedó patente el tratamiento de dos planes de inversión – uno para municipios pequeños y otro para los mayores de diez mil habitantes – paralelos pero totalmente diferentes, con el único nexo de unión de la inversión global del plan. El objetivo básico que se persiguió en los municipios pequeños fue conseguir dotar a todos los municipios con una serie de infraestructuras básicas, mientras – en los municipios mayores de diez mil habitantes – los objetivos fueron marcados por las propias corporaciones (Comunidad de Madrid, 1997; Salvo, 2004, pp. 373-466). No puede considerarse un modelo adecuado de descentralización porque cada municipio programaba sus proyectos única y exclusivamente en función de sus necesidades particulares, y no se promovió una estrategia global.

El impulso político a un nuevo modelo

El año 1995 trae un nuevo Gobierno a la Comunidad de Madrid. Entre sus primeras iniciativas destacó la creación de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional, con el compromiso de una atención preferente al desarrollo equilibrado de las diferentes comarcas y municipios de la región. Con este nuevo organismo se pretendía abordar el reto de la cohesión territorial, propiciando mejores infraestructuras y un nuevo marco legal, fiscal y financiero que favoreciese el desarrollo equilibrado de todas las áreas de la región de Madrid. Dentro de esta Consejería adquirió un protagonismo especial la Dirección General de Administración Local (DGAL) con  competencias para prestar atención a la relación entre las diferentes Consejerías y Direcciones Generales de la Administración Autonómica, así como con los Ayuntamientos y Entidades Locales de la región. Con esta nueva estructura, el Gobierno regional abordó el reto de implementar un nuevo proceso político para la gestión de las inversiones en obras y servicios en los municipios de la Comunidad de Madrid. Lo que buscaba el Gobierno regional era una nueva forma de actuar que respondiese mejor a las necesidades de la población afectada y que sustituyera al modelo tradicional de los antiguos Planes. Como punto de partida para la confección y puesta en marcha del nuevo enfoque se consideraron las conclusiones y experiencias del periodo anterior. Estas se resumen en los siguientes puntos:

Necesidad de la planificación pública: se constató que aún quedaban municipios con necesidades básicas (poblaciones sin conexiones hidráulicas del Canal de Isabel II, Casas Consistoriales en mal estado, dotaciones incompletas, etc.) y que no se podía dar por terminada la planificación de inversiones y servicios. Era evidente que aún no se había llegado a cubrir las necesidades mínimas. El crecimiento de muchos municipios y la consolidación de sus ensanches generaba nuevas necesidades y actualización de infraestructuras existentes.

Elaboración de un único Plan: se trataba de evitar volver a elaborar dos planes como pasó con el Plan Cuatrienal, defendiendo la heterogeneidad de los municipios de la Comunidad y evitando barreras tan rígidas como la cifra de diez mil habitantes.

Participación de todos los agentes afectados e incorporación del conocimiento local: se veía imprescindible que las corporaciones municipales tuviesen una información detallada de los diferentes pasos en la elaboración del programa, y pudiesen aportar sugerencias y observaciones, de modo que se incorporase progresivamente el conocimiento local en los procesos de planificación.

Criterios básicos: se destacó la necesidad de fijar unos criterios básicos que recogiesen los objetivos de cada una de los Organismos inversores participantes, para una mejor información durante el proceso de planificación. Se trataba de evitar que en los municipios de mayor tamaño no se limitasen a ser órganos exclusivamente de financiación, y que en los municipios pequeños no invadiesen las competencias de la corporación municipal.

Para responder a este compromiso, la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de la Comunidad de Madrid, contactó con el Departamento de Proyectos y Planificación Rural de la Universidad Politécnica de Madrid con el fin de acometer conjuntamente la implementación de un nuevo modelo de planificación de inversiones.

Conclusiones

En el contexto de la descentralización de la gestión pública y la cohesión territorial, el PRISMA ha supuesto una decidida apuesta de la Comunidad de Madrid para impulsar procesos de participación, colaboración y gestión, que tal y como hemos visto se ajustan al modelo de planificación denominado Aprendizaje Social.

Gracias a este enfoque se consiguió una total transparencia en los procesos de planificación y la coordinación de las actuaciones, que permitió casi duplicar el presupuesto del anterior plan de inversiones. Así, diez años después de su formulación inicial, los resultados alcanzados en la fase experimental del modelo han arrojado una valoración muy positiva y gran aceptación por parte de los beneficiarios, que ha llevado a su reedición continuada, y a su validación en la Ley básica que regula la cooperación de la Administración regional con los municipios. Este enfoque de planificación no está exento de ciertos riesgos si no se examina y evalúa de forma continua: existe el riesgo de poner todo el peso en la formulación, relegando la gestión a un segundo plano; y el riesgo de automatizar el proceso participativo, lo que desvirtúa la participación y la filosofía aplicada basada en el aprendizaje continuo. Sin embargo, correctamente aplicado puede considerarse el paradigma sobre el que argumentar un nuevo modelo de planificación de la inversión pública, no solo en el área de las infraestructuras y equipamientos públicos, sino en todas aquellas áreas susceptibles de planificación regional.En este respaldo unánime se encuentra el fundamento para la continuidad del programa hasta la actualidad